改革再突圍
劉世錦 | 文
2020年初的時候，中央有關決策部門委托中國經濟50人論壇開展了一項關于“十四五”和到2035年我國經濟社會重點領域改革的研究，論壇秘書處要求我具體組織。于是，我約請了包括但不限于論壇成員、對改革問題有一定研究基礎的學者組成課題組。時至疫情焦灼之際，如往常那樣開會讨論已不可能，于是我們就把研究活動搬到了線上。課題組成員認真做功課，提交了一定篇幅的文字材料，并召開了線上研讨會。在此基礎上，由我主筆，完成了課題總報告，後又征求論壇秘書處意見建議，修改後正式上報，得到了積極反饋。總報告上報後，課題組成員提出，大家有很多思考和研究積累，何不彙集成冊出版。除了課題組成員，我們又約請了幾位活躍、年輕實際上也相當資深的學者加盟，這本書就應運而生了。
改革就是突圍。習近平總書記總結的深圳等特區改革開放實踐經驗中，其中一條就是“必須堅持發展是硬道理，堅持敢闖敢試、敢爲人先，以思想破冰引領改革突圍”。所謂突圍，就是在不适應生産力發展、不利于社會進步的思想觀念和體制機制等重重包圍中，披荊斬棘，開出一條新路。40多年來，不論從什麽角度看，中國的發展都堪稱奇迹，但每向前走一步都不輕松，都是不斷突圍的結果，因爲在不同時期，都會遇到未曾遇到的阻力，不經由改革突圍就會停滞、反複甚至倒退。
經過40多年的努力，中國已經接近高收入國家的門檻，經濟增長也經曆着關鍵性轉型。表面上看，增長速度由高速轉向中速，背後則是增長動能、經濟結構和制度規則的全方位轉換。在國際上，一些經濟體在大體相同的增長節點上，經曆了增長動力下降、收入和财産分配差距拉大、資源環境壓力加大、社會共識減少乃至撕裂等沖擊，以緻增長減緩、停滞或後退，落入被稱爲“中等收入陷阱”的困境。事實上，這些挑戰在中國或多或少都出現了。
中國在這個階段發展的特殊性在于，作爲一個超大型經濟體，如果中國能夠成功進入高收入國家行列，全球高收入人口總數将會擴大一倍。如果發展正常，今後5~10年，按現價美元計算的中國經濟總量規模超過美國将是大概率事件。大國經濟規模順序和相應的經濟版圖的改變，無可避免地會引起利益相關者的種種不适、疑慮乃至驚恐。近年來，中美關系的困難局面就是在這種背景下出現的。
忽略人均和結構水平的總量規模易産生幻覺、誤解或誤判。即使中國的經濟總量規模超過美國，人均GDP水平隻相當于美國的1/4。雖然中國創新能力增強了，但與發達國家在科技、高水平教育、産業結構等領域的差距依然不小，有些可能還會延續相當長的時間。曆史上的大國争霸曾經曆嚴重沖突，有的演變爲戰争。但與幾十年或一二百年前相比，當今世界結構已經發生了很大變化。一方面，全球化的大幅推進已經使包括大國在内的國家間利益連接空前密切，脫鈎往往是損人又害己，相互均無好處。另一方面，核武器使大國的正面沖突不可能有赢家，實際上這也劃出了大國沖突的底線。傳統和非傳統全球性問題清單不斷加長，一個超級大國已經無力主宰或主導全球事務，更不可能公正有效地提供全球公共産品。特朗普政府的不斷退群與此直接有關。即使中國經濟總量規模超過美國，中國也不會、不能更無必要成爲另一個美國。出路就在于形成一個各國普遍參與且高效的全球治理結構。這種治理結構的形成和運轉，包括G20（二十國集團）成員國在内的大國，特别是中美歐等主要經濟體，負有特殊的責任。然而，這種看起來比較理想的格局并不容易到來，有些勢力借助全球化進程中的結構性矛盾背道而馳，人類社會或許将不得不爲此付出巨大的代價。中國的國際影響力日趨增加，但似乎很難再回到過去幾十年相對寬松和緩的國際發展環境。
在這種背景下，中國将面臨雙重挑戰：一方面，要解決好由中等收入階段跨越到高收入階段特有的問題；另一方面，要在百年未有之大變局中找到自身合适的位置。“十四五”時期的改革，簡單地說，就是要從這些挑戰的壓力下突圍，踏上高收入階段的台階。
十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》中提出，到2035年人均國内生産總值達到中等發達國家水平。有些研究認爲，要實現這一增長目标，這一時期的平均增速不能低于4.7%或達到6%乃至更高。這些研究通常假定彙率水平不變或僅有小幅（如1%~2%）升值。然而，這個假定忽略了一個至關重要的問題，這就是經濟增長的質量。彙率變動是一個複雜的問題，涉及多種變量，從長期看，最重要的變量是勞動生産率，而勞動生産率是增長質量的核心指标。中國與發達經濟體之間按現價美元計算的人均收入水平差距的縮小，部分取決于增長速度，部分取決于彙率水平的變動。從潛在增長率看，這一時期平均增速達到4.7%難度很大，但這并不意味着中國不能跻身于中等發達國家行列，重要的是彙率變化，而彙率變化直接與經濟增長質量相關。
這方面的國際經驗能夠提供啓示。日本、德國等國二戰以後的發展經曆表明，一段時期内與先行者人均收入差距的縮小，彙率升值的貢獻要大于實際經濟增速的貢獻。我們的研究團隊初步測算，根據賓夕法尼亞大學發布的PWT9.1數據庫資料，2019年，中國按購買力平價計算的人均GDP（以2011年爲不變價）約爲14682國際元，相當于日本1975年、德國1971年的水平。從1975年到1991年的16年間，日本實際GDP年平均增長4.4%，累計增長99.6%；日元兌美元彙率年平均升值幅度爲5.1%，累計升值幅度爲120.3%。從按美元計價的日本人均GDP增長來看，日元兌美元彙率升值的貢獻要大于GDP實際增長的貢獻。從1971年到1987年的16年間，德國實際GDP年平均增長2.3%，累計增長43.2%；德國馬克兌美元彙率年平均升值幅度爲4.3%，累計升值幅度爲95.1%。從按美元計價的德國人均GDP增長來看，德國馬克兌美元彙率升值的貢獻要遠大于德國GDP實際增長的貢獻。需要強調的是，中國要實現2035年的遠景目标，立足點、注意力應當更多地放在提升增長質量上，而非過度追求難以企及的增長速度。
随着經濟恢複到正常增長軌道，宏觀政策也要相應回歸正常狀态。中國與發達經濟體的重要區别是，還有相當大的結構性潛能驅動增長，而非主要依賴于宏觀刺激政策。在房地産、基建、出口等高速增長期結構性潛能逐步消退後，“十四五”期間要着力發掘與中速增長期相配套的結構性潛能。
這裏我們提出一個“1+3+2”結構性潛能框架。“1”指以都市圈、城市群發展爲龍頭，通過更高的集聚效應爲下一步中國的中速高質量發展打開空間。今後5~10年，中國經濟百分之七八十的新增長動能将處在這個範圍之内。“3”指實體經濟方面要補上我國經濟循環過程中的新的三大短闆：一是基礎産業效率不高，主要是基礎産業領域仍然不同程度地存在着行政性壟斷，競争不足，補這個短闆将有利于全社會降成本；二是中等收入群體規模不大，今後10~15年時間，中等收入群體應力争實現倍增，由4億人增加到8億~9億人，補這個短闆将有利于擴大需求，特别是消費需求，同時擴大人力資本；三是基礎研發能力不強，這是我們内循環中的“卡脖子”環節，補上這個短闆才能有效應對外部“卡脖子”問題，爲建設創新型國家打牢基礎。“2”指數字經濟和綠色發展，這是全球性且中國具備一定優勢的新增長潛能。簡單地說，“1+3+2”結構性潛能就是一個龍頭引領，補足三大短闆，兩個翅膀賦能。
然而，這些結構性潛能還不同程度地受到不合理的體制機制政策的束縛，往往是看得見、抓不住。下一步應當通過更大力度、更具實效的改革開放，使這些結構性潛能“變現”。相關重要改革包括：加快農村土地制度改革，推進農村集體建設用地入市，創造條件允許宅基地使用權向集體組織外部流轉；推動空間規劃和公共資源配置改革，尊重人口流動的市場信号，按人口流向分配用地指标，财政補貼資金，等等，并依照人口布局變化定期調整城市規劃；石油天然氣、電力、鐵路、通信、金融等基礎産業領域，在放寬準入、促進競争上，要有一些實質性、标志性的大動作；加快基本公共服務的均等化，逐步打通農村社保和城鎮居民社保的銜接，分期建設主要面向外來人口特别是農村進城人口的安居房工程；深化高水平大學教育和基礎研究領域改革，在創新居于前列、科教資源豐厚的若幹城市，像當年辦經濟特區一樣，創辦高水平大學教育和研發特區。在對外開放中采取更有前瞻性和沖擊力的舉措，如主動站上“三零”（零關稅、零補貼、零壁壘）的制高點，在加入RCEP（區域全面經濟夥伴關系協定）的基礎上，積極創造條件加入CPTPP（全面與進步跨太平洋夥伴關系協定）等，通過制度規則性開放推動國内高标準市場體系建設。
本書總報告保持文稿原貌，是課題組的集體研究成果；專題研究報告則體現了各位作者對中長期戰略問題的思考探索，他們有些着眼于全局性議題，有些則聚焦于某個專門領域。由于研究角度和專業背景的差異，各位作者在一些問題的看法上并不一定相同，而這正是研究的開放性、包容性所特有的；但相同的是，各位作者對國家發展的責任感和研究問題的想象力、創新性與專業精神。希望本書對關心中國改革開放發展的各界讀者有所助益。
（本文是作者爲《讀懂“十四五”：新發展格局下的改革議程》所做的序言）
